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Alegatos contra la infamia
Capítulo VIII :

SEÑORA MINISTRA FISCAL GENERAL DEL ESTADO

GUSTAVO NOBOA BEJARANO, ex Presidente Constitucional de la República, dentro de la Instrucción Fiscal 001-03, a usted, atentamente, digo:

I

LA PETICIÓN DEL DENUNCIANTE DE QUE SE INICIE PROCESAMIENTO EN CONTRA DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, POR EL SUPUESTO COMPROMISO, ACUERDO O CONVENIO CON EL EX PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE CREAR UNA ASIGNACIÓN EXTRA PRESUPUESTARIA PARA LA COMPRA DEL EDIFICIO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.

Mediante escrito de 19 de junio de 2003, el denunciante solicita se dicten medidas cautelares en mi contra y en contra del señor Presidente de la Corte Suprema de Justicia , en razón de que habríamos violado los artículos 33 y 60 de la Ley de Presupuestos del Estado, con fundamento en el oficio 1537-DNF de 8 de noviembre de 2002 que el señor Presidente de la Corte le dirige al ingeniero Francisco Arosemena, mediante el cual le solicita expedir la “Resolución Presupuestaria por el incremento de USD 11.586.462,80, a la asignación de la Función Judicial para la compra del edificio “FILANBANCO” ubicado en la avenida Amazonas y Naciones Unidas de esta ciudad de Quito, de acuerdo al compromiso del señor Presidente de la República.

El denunciante pretende asimilar la expresión gramatical “compromiso” citada en la última frase del oficio suscrito por el doctor Armando Bermeo, con la expresión “compromiso” que consta en la Ley de Presupuestos del Estado, lo cual es desde todo punto de vista inaceptable.

Así mismo, el denunciante señala en varias ocasiones que de esa expresión “se colige” la existencia de un acuerdo, convenio o como quiera llamarse, en virtud del cual se le otorgó a la Función Judicial una “asignación extra presupuestaria”.

En definitiva, según sugiere el denunciante, el Presidente de la República y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia se pusieron de acuerdo para otorgar una asignación extra presupuestaria para la Corte Suprema de Justicia, lo cual constituye, según el denunciante una CONSPIRACIÓN en base a un ABUSO DE PODER (sic).

Lo anterior significaría que las máximas autoridades de dos de las Funciones del Estado se pusieron de acuerdo en crear una partida extra presupuestaria y que además, los dos Magistrados convinieron en que esa partida debía crearse con fondos ilegales, originados todos en la violación del Decreto Ejecutivo N°618, que autorizó la reestructuración de la deuda externa, lo que debe traer como consecuencia que los dos Magistrados sean sancionados por el delito de peculado.

Semejante forma de razonar y de presentar las cosas merece mi más enérgico rechazo. Es evidente que lo único que se pretende es lograr a toda costa, sin importar el razonamiento jurídico, separar al señor Presidente de la Corte Suprema de Justicia de sus funciones y lograr mi procesamiento penal.

II

EL COMPROMISO DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

Durante el tiempo que ejercí la Presidencia de la República tuve un único compromiso: servir con objetividad los intereses generales con sujeción plena a la Constitución y la ley.

En el mes de septiembre del año 2000, durante una reunión mantenida con los miembros de la Corte Suprema de Justicia, siendo Presidente el doctor Galo Pico Mantilla, conocí de cerca varias de las necesidades por las que atravesaba tan importante Poder del Estado, entre las cuales era de especial importancia la de la adquisición de nuevas instalaciones físicas para la prestación de tan vital servicio público.

En aquella ocasión y probablemente en alguna otra posterior, comprometí el apoyo del Gobierno Nacional para tratar de solucionar tan apremiante necesidad, para lo cual se comentó la posibilidad de traspasar algún inmueble de propiedad del Estado o de propiedad de alguna de sus instituciones.

Como es evidente, entre las actividades de un Jefe de Estado no se puede situar la dedicación a la solución puntual, en el ámbito administrativo, de las diversas necesidades que se presentan.

El compromiso del Presidente de la República con el país o con las diversas instituciones exige de una concreción que debe realizarse de conformidad con la Constitución y la ley. En ejercicio del poder en muchas ocasiones se dan instrucciones generales a los Ministros, ya sea en sesiones de gabinete o durante reuniones sectoriales, que los Ministros y demás funcionarios competentes deben cumplir ajustándose a la legislación vigente. Es decir, se dan lineamientos sin descender al detalle.

De ninguna manera el Presidente de la República puede acordar o disponer la asignación de “partidas extra presupuestarias” para fines específicos. Primero porque carece de competencia para ello y segundo, porque cualquier incremento de créditos debe sujetarse a un procedimiento que es competencia del Ministerio de Economía, en cuyos detalles ni el Presidente de la República ni el Presidente de la Corte Suprema de Justicia intervienen.

Lo anterior evidencia que Gustavo Noboa Bejarano y el doctor Armando Bermeo, jamás actuaron fuera de la Constitución y la ley y que en modo alguno concertaron la creación de partidas extra presupuestarias.

III

LOS SISTEMAS PRESUPUESTARIOS: EL SISTEMA DE COMPETENCIA Y EL SISTEMA DE CAJA.

NOTA: En toda esta exposición sigo la línea doctrinaria de Arturo Atchabahian, quien en su obra “Régimen jurídico de la gestión y del control en la hacienda pública”, editorial Depalma, segunda edición, 1996, trata con maestría un tema de especial complejidad técnica, plenamente aplicable al Ecuador en razón de que su legislación es similar y de la misma escuela. En mucho efectúo transcripción textual del Libro citado.

La expresión “compromiso” que se utiliza no únicamente en la Ley de Presupuestos del Estado, sino también en la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control y en la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal *, constituye un concepto jurídico que debe ser entendido en armonía con el denominado “sistema de competencia” ** , sistema que en materia presupuestaria sigue nuestro país desde hace muchísimos años y que no guarda relación alguna con lo expresado por el señor Presidente de la Corte Suprema de Justicia en el oficio que le sirve al denunciante de sustento para su maliciosa acusación.

NOTAS:
* En lo posterior Ley de Responsabilidad Fiscal.
** El otro sistema presupuestario es el denominado “sistema de caja”.

Respecto de los gastos, el Presupuesto General del Estado constituye una instrucción obligatoria relativa a los conceptos y límites de los fondos de que la autoridad administrativa podrá disponer en el ejercicio del presupuesto. Estas previsiones para gastos constituyen, en expresión contable, créditos.

La ejecución de los gastos irá haciendo que en el debe de las cuentas relativas a esos créditos se vayan anotando los importes comprometidos, hasta ser consumido totalmente el saldo acreedor. Producida la clausura del ejercicio, el saldo acreedor, esto es, la parte del crédito no autorizada, se cancela, pues el Poder Ejecutivo no puede comprometer nuevos gastos desde ese momento con cargo al ejercicio fenecido.

El uso del crédito ocurre en circunstancias diversas, según que el sistema presupuestario adoptado sea el de caja o el de competencia.
En el sistema de caja, el uso del crédito opera al momento de efectuar el gasto: la salida de dinero del Tesoro provoca la afectación definitiva del crédito.

En el sistema de competencia, el uso del crédito se produce en el instante de perfeccionarse el compromiso del gasto, que es la más importante de las varias etapas por las cuales pasa la ejecución del gasto: el compromiso entraña el momento en el cual debe hacerse la imputación del gasto al crédito presupuestario y es determinante de la exigibilidad de la otra parte frente al Estado. *

NOTA: * El artículo 28 de la Ley de Presupuestos señala:
“Art. 28.- Créditos Presupuestarios.- El Ministerio de Finanzas y Crédito Público, utilizará la programación de caja, para definir los créditos presupuestarios que les correspondan ejercer a cada una de las entidades y organismos que reciben recursos del presupuesto del Gobierno Central.
Los créditos presupuestarios se darán a conocer al Banco depositario de los fondos públicos y, por si mismo o a través de sus bancos corresponsales en la red bancaria nacional, se pondrán a disposición de las entidades y organismos ejecutores de recursos del Gobierno Central”.
El Ministerio de Finanzas y Crédito Público, de conformidad a lo dispuesto en los Arts. 57, 58 y 59 de esta Ley, podrá realizar ajustes a las designaciones programadas, considerando las necesidades de recursos y la situación de las finanzas públicas. De esos ajustes, informará oportunamente a las entidades y organismos ejecutores.
Las Entidades y organismos públicos que no dependan parcial o totalmente del presupuesto del Gobierno Central, utilizarán sus programaciones de caja para determinar los créditos presupuestarios que les corresponderán ejercer durante el ejercicio presupuestario”.

El sistema presupuestario de caja prevé las entradas efectivamente ingresadas, por un lado, y los gastos efectivamente pagados, por otro; la cuenta de caja correspondiente a cada crédito tendrá en el haber el total autorizado, y, en el debe, los pagos efectuados.

El sistema de competencia prevé, por un lado, las entradas devengadas a favor del Tesoro durante el año financiero, y por otro, los gastos cuyo compromiso de pagar podrá contraer el poder administrador durante el período de ejecución del presupuesto: en la cuenta de competencia el haber registra el crédito y el debe los compromisos y obligaciones contraídas.

El sistema de caja puede compararse al régimen contable de una hacienda donde se implantase solo una contabilidad de movimiento de fondos, con registro de la entrada y de la salida de dinero sin hacer lo propio con los compromisos pendientes de pago y los créditos contra terceros: la contabilidad en este sistema sólo computa cobros y pagos, y permite llegar siempre al equilibrio, por cuanto una imposibilidad material impide pagar más de lo que entra. La contabilidad del sistema de competencia trata de establecer y registrar los derechos crediticios y las obligaciones del Tesoro.
Es tema central del presupuesto de competencia determinar el momento preciso para hacer la imputación del gasto respecto del crédito. En el sistema de caja ese problema no existe, porque el pago es un hecho material claramente situado en el tiempo. Como en el sistema de competencia no hay un hecho material concreto, debe adoptarse un criterio para establecer cuándo ha quedado afectado el crédito; esta circunstancia ha inducido a sostener, por algunos autores, que se trata de un sistema muy complicado, carente de exactitud y precisión y que, por consiguiente, no vale la pena afrontar las dificultades planteadas por el mantenimiento de su organización. A pesar de esta crítica, la adopción de un criterio legal del compromiso del gastos y la implantación de un régimen ordenado y uniforme de contabilidad permiten el adecuado funcionamiento del presupuesto de competencia.
Los países adheridos al sistema de competencia, para fijar en qué momento el crédito se considera utilizado, han adoptado criterios muy diversos y aun contradictorios: a)compromiso en curso de formación: conceptúa que la mera iniciativa por parte de funcionario competente para realizar un gastos produce la afectación definitiva del crédito presupuestario; b)compromiso contraído y debidamente formalizado; c)libramiento de la orden o mandamiento de pago; d)orden de disposición de fondos librada a favor de un servicio administrativo.

Nuestra legislación sigue el criterio del compromiso contraído, que considera afectado el crédito y apropia los gastos a las respectivas partidas presupuestarias en función del compromiso contraído, o sea, cuando se produce el nacimiento de un obligación para el Estado de pagar suma líquida referible, por su concepto e importe, a los créditos del año. El uso del crédito acontece al momento de perfeccionarse el compromiso del gasto.

IV

NATURALEZA JURÍDICA DEL COMPROMISO

La ejecución de los gastos abarca un proceso de varias fases : *
a) el compromiso;
b) el reconocimiento y la liquidación;
c) el ordenamiento del pago;
d) el pago.

NOTA: * La Ley de Presupuestos del Sector Público señala:
“Art. 25.- Ejecución Presupuestaria.- La ejecución de los presupuestos del sector público, comprende las fases siguientes:
a) Programación de la ejecución presupuestaria;
b) Establecimiento de compromisos;
c) Autorización de entrega de fondos; y,
d) Pago de obligaciones legalmente exigibles”.

Toda esa dinámica se extiende desde que se establece la deuda y se afecta definitivamente el crédito presupuestario, hasta quedar cerrado el ciclo mediante la extinción de la deuda del Estado por medio del pago. Las diferencias entre los sistemas de presupuesto –contablemente reflejadas por diferencias en los sistemas de cuentas-, están referidas al momento en que el gasto se tiene por cumplido.

El sistema de caja se rige por un criterio puramente financiero; sólo considera los pagos y las recaudaciones efectivas. El sistema de competencia, por el contrario, toma el gasto en el momento del compromiso; no atiende al movimiento material de entradas y salidas de dinero, sino al derecho crediticio del Estado respecto de los ingresos fijados y a la obligación de pagar respecto de los gastos comprometidos de acuerdo con las previsiones de la ley; de allí proviene su calificación de régimen jurídico, por reflejar derechos y obligaciones del Tesoro.

Un sistema de presupuesto de competencia requiere definir con precisión qué se entiende por gasto comprometido: cuando éste existe se produce la utilización del crédito para gastar abierto al Poder Ejecutivo por el Congreso. También en ese momento debe asentarse el gasto en la cuenta jurídica de ejecución del presupuesto.

El concepto de compromiso sirve, además, para establecer normas respecto de los registros contables del presupuestos de gastos. He ahí la importancia del concepto de compromiso, y la mayor dificultad para comprender y aplicar el sistema de competencia – el más conveniente para la hacienda pública, por ser el más completo-, en el cual todo gira alrededor de tal concepto.

Para explicarlo y determinar el instante en que se produce el compromiso respecto de un gasto, se han ensayado varias teorías, agrupables en las tres examinadas a continuación.

Teoría del compromiso como causa eficiente, mediata o inmediata, de un movimiento de fondos.

En la época inicial del estudio de este sistema presupuestario, un sector de doctrina sostuvo que compromiso es todo acto o hecho susceptible de originar una salida de dinero del tesoro. Se retrocedía en la dinámica del gasto todo lo más atrás posible, a fin de identificar cualquier acto que sirviera de causa eficiente para provocar, en el presente o en el fututo, un movimiento de fondos. Esta caracterización parecería indicar que la teoría tendía a resguardar la pureza y perfección del sistema al tomar el gasto desde las primeras etapas de la ejecución, procuraba impedir el perfeccionamiento de compromisos por monto mayor al del crédito presupuestario.

A poco andar se concluye que no puede adoptarse esta concepción para definir el compromiso y determinar las normas de apropiación de los gastos al ejercicio, requeridas por una contabilidad del presupuesto. Muchos actos legislativos o administrativos hacen presumir que en el futuro tendrá lugar una salida de dinero del tesoro, pero, por causas diversas, tal efecto no se concreta. Con criterio tan absoluto como el de esta teoría, debiera reputarse, por ejemplo, que la sola sanción de una ley sobre organización de un servicio cualquiera por el Estado, sería acto de compromiso de gastos, porque tal organización se ha de traducir, en algún momento futuro, en una salida de fondos del tesoro. ¿Hay realmente compromiso en ese acto legislativo? ¿Se puede determinar con precisión el momento de la afectación del crédito presupuestario? ¿Y qué ocurre si el servicio previsto en la ley no se organiza? El concepto de compromiso, según esta teoría, resulta sumamente amplio o impreciso: se refiere a obligaciones futuras, en mera expectativa y por sumas no liquidas.

Otro supuesto también demuestra que esta teoría es inaceptable. Para ella, todo decreto de nombramiento de un empleado público debería constituir compromiso de gasto, pues habrá que pagar sueldos al agente: su designación podrá dar lugar a una futura salida de dinero del Tesoro. Pero se ignora el tiempo que el empleado permanecerá en el empleo y, aún más, se ignora si el agente aceptará el empleo. En todo caso la obligación de pagar por la administración irá anexa a la efectiva prestación de servicios por el agente. En este ejemplo se desconoce un elemento concreto que define el gasto comprometido: el importe líquido de la afectación del crédito para gastar. Solo hay una mera iniciativa de gastos, que podrá traducirse o no en movimientos pecuniarios, pero no existe compromiso en el aspecto contable, que deba dar lugar a registraciones de apropiación de un gasto a un crédito presupuestario.

Teoría civilista o de la equiparación del compromiso con el concepto jurídico de obligación.

Ante los excesos de la teoría precedente, algunos autores, al pretender rectificarla, acudieron al derecho común, y creyeron que el concepto de compromiso puede ser equiparado al técnico jurídico de obligación. Analizaron las relaciones entre la administración pública y quienes con ella se vinculan, contractualmente o por cualquier otro medio; observaron que al producirse el compromiso del gastos nace un relación jurídica obligacional, de índole personal, entre el sujeto activo (un particular) y el sujeto pasivo (la administración), que constriñe al segundo a pagar al primero mediante una prestación en dinero. Señalada la concordancia, extraída de la práctica, entre compromiso del gasto y obligación del Estado, concluyeron que compromiso y deuda jurídicamente exigible son conceptos equiparables.

Este razonamiento un tanto ingenuo partía del error de pensar, con fundamento no científico, que como dos hechos se solían dar juntos, eran iguales entre sí. La teoría civilista se aproxima, más que la primera, al concepto verdadero, por cuanto uno de los requisitos del compromiso es la deuda como relación jurídica obligacional, pero ésta sólo es uno de los elementos integrantes, que no basta para configurar si el compromiso; es preciso agregar otros.

Esta teoría no tiene en cuenta que puede haber deuda de la administración sin existir compromiso equivalente en relación a los créditos del año, pues no ha de olvidarse que el presupuesto es un acto periódico y los créditos caducan al cierre del ejercicio. Por ejemplo, la emisión de un empréstito implica contraer una deuda para el Estado por el valor nominal total de los títulos emitidos, pero el acto de la emisión y la correlativa suscripción e integración de los títulos públicos ¿dan origen por sí a un compromiso de gasto? Desde el momento de perfeccionarse el contrato de empréstito, el Estado tiene una deuda por el total de lo emitido, pero no hay aún compromiso de gasto: éste sólo existirá, por tratarse de gastos obligatorios en virtud del contrato, respecto de los servicios financieros a vencer durante el ejercicio.

Estos servicios de capital e intereses serán los compromisos que afectarán créditos presupuestarios del ejercicio, y únicamente en la parte que venzan en el año. Al evaluar los compromisos de gastos a apropiar a los créditos presupuestarios del año, no se ha de tomar el monto del empréstito emitido, o deuda pública contraída. En este caso, deuda y compromiso del gastos no coinciden.

Si fuese axiomático que la existencia de la deuda determina la del compromiso y, por ende, la del gasto público, es decir, si se afirmara que la deuda es requisito previo para el compromiso, se darían gastos que no podrían reputarse como tales, por haberse establecido su compromiso sin existir deuda anterior;: la sanción de una ley sobre otorgamiento de subsidio a una institución privada, hace nacer el compromiso del gasto y, junto con éste, la deuda a favor de la entidad beneficiaria.

No hay allí deuda anterior causante del compromiso: aquélla nace como consecuencia del acto constitutivo del compromiso del gasto.

La deficiencia de esta teoría se hace más evidente cuando el poder administrador pone a disposición de órganos secundadores de la gestión ejecutiva, pequeñas partidas que les son entregadas para atender gastos menores (viáticos, movilidad) o eventuales. En esos supuestos, desde el momento en que es expedida la orden a favor de los funcionarios competentes, el crédito queda utilizado y, en consecuencia, debe anotarse la imputación definitiva en la contabilidad del presupuesto: allí existe gasto comprometido que afecta el crédito presupuestario y, sin embargo, no hay deuda, porque la repartición puede no utilizar las partidas entregadas. El compromiso se ha cumplido con independencia de la deuda, y debe inscribirse en la contabilidad del presupuesto, para evitar sea excedido el importe del crédito por otros compromisos. Análoga situación se presenta al conferir una comisión de servicios y ordenar la entrega de los fondos para afrontar los gastos de atenderla.

Tampoco hallan explicación adecuada por esta teoría las deudas y obligaciones subordinadas a condición o a plazo. El Estado puede formalizar un contrato y establecer en él que el pago de su obligación sólo se realizará una vez cumplida determinada condición.

A pesar de ser una obligación condicional, por estar sujeta a las resultas de un evento que confirme o resuelva la obligación, hay deuda a cargo del presupuesto mientras no se cumpla la condición. Si la condición suspensiva no se cumple dentro del año, la deuda subsistirá, pero la imputación del gasto al crédito del ejercicio no se podrá efectuar por caducar éste al finalizar el periodo.

Otro tanto ocurre con las obligaciones sujetas a plazo. La obligación del Estado es perfecta: hay deuda a su cargo, pero no habrá compromiso sobre los créditos del año si el plazo no se cumple dentro del periodo.

En esos dos casos de obligaciones perfectas pero modales, hay deuda, mas, desde el punto de vista contable no se ha constituido el compromiso frente a la ejecución del presupuesto.

Tampoco encuentra explicación mediante esta teoría el supuesto que puede resultar de una demanda contra el Estado, en que la sentencia judicial condenase al demandado a pagar cierta suma de dinero al actor. Los fallos de los jueces, dictados contra los particulares, traen aparejada la ejecución forzada de lo resuelto en aquellos. Pero, en las demandas contra el Estado las sentencias que le son adversas tienen alcance simplemente declarativo de derechos.

La sentencia condenatoria acarrea un gasto no previsto: falta el crédito presupuestario para imputar la suma cuyo pago es ordenado por ella. Queda a cargo del Poder Ejecutivo tramitar la apertura del crédito necesario para pagar. Desde el punto de vista jurídico, el acreedor del Estado tiene derecho a cobrar: hay deuda exigible contra la administración, pero no hay compromiso en el aspecto contable y financiero, porque falta el crédito para pagar.

El remedio está en la apertura del crédito por vía ejecutiva. Este es otro ejemplo en que, a pesar de haber deuda, no hay compromiso, porque falta un elemento esencial: el crédito al cual apropiar el gasto. En síntesis, esta teoría no puede ser aceptada porque el concepto de obligación, propio del derecho común, no puede asimilarse al concepto contable de compromiso del gasto.

Teoría administrativo financiera del compromiso como concepto sui generis.

La insuficiencia de las teorías esbozadas para explicar la naturaleza del compromiso contable, que provoca la afectación del crédito, hizo que la contabilidad pública elaborara una doctrina diferente, apta para delinear adecuadamente aquel concepto, a fin de utilizarlo con el propósito de extraer reglas prácticas aplicables a la apropiación de los gastos realizados por el Estado.

Esta caracterización no podría ser lograda sobre la base de conceptos afines emanados del terreno jurídico o financiero: debía proceder del dominio de la contabilidad pública.

Los estudios se realizaron predominantemente en Italia, a partir de CERBONI, quien sentó sobre fundamentos perdurables el examen y la investigación científica de la contabilidad de las haciendas públicas. Se pudo así concretar en una definición –recogida por la ley italiana de contabilidad y por las normas financieras de otros países- el concepto de compromiso del gasto, aplicable como pauta en el régimen presupuestario de competencia.

BAYETTO, como ilustre representante de esta dirección doctrinaria, tradujo el concepto así:

“Se entiende que hay compromiso frente a los créditos del año, cuando existe la obligación de pagar suma determinada de dinero, referible por su concepto, importe y vencimiento, a esos créditos, y siempre que esas obligaciones hayan sido constituidas o reconocidas por autoridad competente y respetando las formas legales. Si la obligación se halla subordinada a condición, es necesario que esta se cumpla para que el compromiso se formalice”.

Esta definición es la más completa y elaborada; cubre todos los aspectos contables del compromiso del gasto:

1. Parte de un hecho jurídico, cual es la obligación de pagar suma líquida. El concepto de obligación coincide aquí con el técnico-jurídico, y este es el punto de contacto de esta tercera teoría con la tesis civilista.

2. Como la obligación por si sola no produce el compromiso, ni basta para definirlo, se agrega el requisito de que esa suma determinada y aquella obligación sean referibles a los créditos del año. Es decir, debe existir crédito presupuestario suficiente, en concepto y monto, al cual pueda imputarse la deuda u obligación de pagar suma líquida. En el presupuesto de competencia los gastos se vinculan al ejercicio por intermedio del compromiso, por lo cual la deuda debe ser imputable a los créditos del año: si entre los créditos presupuestarios del periodo no hay partida alguna que pueda corresponder a la obligación contraída, no se habrá producido compromiso desde el punto de vista contable. Ese nexo imprescindible entre la obligación y los créditos del año, ha de tener en cuenta, simultáneamente, lo siguiente:

a) el aspecto cualitativo, pues el concepto de la obligación- o sea, la finalidad del gasto de cuya ejecución ha nacido la obligación – será acorde con el del crédito presupuestario al cual se imputará el gasto: esta exigencia deriva del principio de que el crédito limita el concepto del gasto que el poder administrador puede poner a cargo del tesoro;

b) el aspecto cuantitativo, pues el monto de la obligación, para ser apropiable a los créditos del ejercicio, no puede exceder el importe de estos; tal exigencia deriva del postulado de que el crédito limita la cuantía del gasto, que debe ser menor o, cuando mucho igual a aquel;

c) el vencimiento de la obligación; si se trata de obligaciones puras y simples, exigibles de inmediato, su apropiación al crédito se produce sin dificultades, reunidas las dos circunstancias anteriores; si la obligación es modal, por hallarse sujeta a plazo- como ocurre en los contratos de empréstito-, solo son apropiables las deudas cuyo plazo venza y sean exigibles durante el ejercicio. Si la obligación coincide por su concepto e importe con un crédito del año, pero el plazo a que está subordinada no se cumple antes del cierre del ejercicio, la apropiación no podrá realizarse en el periodo, y deberá ser trasladada a los créditos del año en que el plazo se cumpla. Si la obligación es modal, por hallarse sujeta a condición suspensiva, el gasto tampoco será apropiable al crédito mientras no se cumpla la condición dentro del periodo presupuestario.

Como la hacienda pública es dependiente por su organización y está sometida a preceptos de procedimiento y de contabilidad establecidos por ley, para configurar legítimamente el compromiso del gasto se deben cumplir dos requisitos solemnes, cuya falta vicia de nulidad el respectivo acto administrativo financiero:

(i) la persona física que pretenda crear la obligación debe tener facultades para ello y obrar en los límites de su competencia en razón de la materia, de suerte que esa decisión corresponda a las funciones del agente estatal; *
(ii) respetar las normas de procedimiento señaladas por la ley para ordenar los gastos y formalizar el compromiso.

NOTA: * El artículo 33 de la Ley de Presupuestos señala:
“Art. 33.- Competencia Funcional.- Conforme a las normas de funcionamiento de cada entidad u organismo del sector público, se determinarán los funcionarios y sus ámbitos de competencia, para comprometer gastos y realizar pagos con cargo a los presupuestos aprobados. De dicha determinación se informará al Ministerio de Finanzas y Crédito Público.
Ninguna entidad u organismo público podrán contraer compromisos, celebrar contratos ni autorizar o contraer obligaciones, sin que conste la respectiva asignación presupuestaria y exista el saldo disponible suficiente. Los funcionarios que violaren esta disposición serán destituidos del puesto y serán responsables personal y pecuniariamente”.

En resumen, para reputar como legal el compromiso del gasto y tomarlo como base de imputación a los créditos presupuestarios, se exige, a un tiempo, que:

1. haya obligación de pagar suma líquida;
2. haya en el presupuesto crédito apto y disponible para realizar el gasto al cual la obligación se refiere;
3. la obligación se haya constituido con intervención de funcionario competente;
4. se hayan respetado todas las normas legales de procedimiento establecidas por las leyes de organización y administración financieras.

Del incumplimiento de una u otra de estas exigencias se derivan efectos diversos. Si la obligación no ha nacido de acto de autoridad competente, es evidente su nulidad, pues nadie puede obligar a otro si no tiene mandato para hacerlo; el gestor no tiene capacidad legal para obligar a la hacienda pública. Esa falta de mandato impide que los terceros puedan invocar contra el Estado un presunto derecho, nacido de actos practicados por persona legalmente inhabilitada para producirlos. El tercero tampoco podría alegar ignorancia o error respecto de la competencia del agente público interviniente, porque el error de derecho o la ignorancia de las leyes no es excusable.

V

CONCLUSIONES

El término “compromiso” que consta en varias leyes de orden presupuestario tiene profunda significación jurídica y en modo alguno puede ser entendido como convenio o acuerdo, en los términos que el denunciante entiende.
La ejecución del crédito presupuestario constituye una facultad del Ministerio de Economía, a través de los funcionarios competentes.

El Presidente de la República carece de facultades para establecer “compromisos” presupuestarios, en los términos consignados en la Ley de Presupuestos del Estado, en la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control y en la Ley de Responsabilidad Fiscal.

El Presidente de la República y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia jamás acordaron la creación de partidas extra presupuestarias.

El Presidente de la República comprometió su apoyo al mejoramiento de la infraestructura física de la Corte Suprema de Justicia en el mes de septiembre de 2000, cuando su Presidente era el doctor Galo Pico Mantilla.

VI

LA SUPUESTA DEROGATORIA DEL ARTICULO 57 DE LA LEY DE PRESUPUESTOS DEL ESTADO

El denunciante ha señalado en el escrito que comento que la Constitución derogó los artículos 57 y 60 de la Ley de Presupuestos del Sector Público. Sin embargo, a tal conclusión se llega por un inadecuado proceso de hermenéutica jurídica.

En efecto, lo que la Constitución señala en el artículo 258 es que cualquier incremento de créditos por encima del porcentaje previsto en la Ley debe contar con la aprobación del Congreso Nacional. Esto significa que los incrementos menores a tal porcentaje no requieren de tal aprobación:

Art. 258.- “...Durante la ejecución presupuestaria, el Ejecutivo deberá contar con la aprobación previa del Congreso para incrementar gastos más allá del porcentaje determinado por la ley”. *

NOTA: * El porcentaje es el previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control:
“Art. 48.- Ministro de Finanzas.- Al Ministro de Finanzas le corresponde:
7. Aprobar los aumentos y rebajas de créditos que alteren los niveles fijados en el Presupuesto General del Estado, hasta por un total del 5% respecto de las cifras aprobadas por la legislatura.
En el límite del 5% antes señalado, no se considerarán los valores que sean necesarios para el pago de incrementos eventuales de gastos de la fuerza pública y del servicio de la deuda pública, así como para atender exclusivamente egresos derivados de situaciones de emergencia local, regional o nacional declaradas por la Función Ejecutiva de conformidad con la Constitución y la Ley.
Así como también los egresos derivados del aumento de remuneraciones que se ordenen por Ley”.

Precisamente los artículos 57 y 60 de la Ley de Presupuestos contienen disposiciones respecto de los incrementos de créditos:

“Art. 57.- Incrementos en los créditos.- Los aumentos en los créditos serán aprobados por el Ministerio de Finanzas y Crédito Público cuando sean originados por incrementos no previstos en los precios de los bienes y servicios, aumentos de gastos del servicio de la deuda pública, por situaciones de emergencia local, regional o nacional declaradas por el Presidente de la República, de conformidad con la Constitución Política del Estado y por aumentos en las remuneraciones que se ordenen por Ley o por Decreto. Los demás incrementos en los créditos serán aprobados por el Presidente de la República, previo informe obligatorio por parte del Ministerio de Finanzas y Crédito Público. Para estos efectos se deberán realizar los ajustes en la programación de caja en la forma que dispone el artículo 27 de la presente Ley.

En todos los casos y sin excepción alguna, todo incremento de los créditos de los presupuestos aprobados, deberá contar con el respectivo financiamiento.

“Art. 60.- El Ministro de Finanzas y Crédito Público no podrá efectuar aumentos de créditos respecto de las cifras aprobadas por el Congreso Nacional en el Presupuesto General del Estado, con excepción de los aumentos que deba realizar para afrontar situaciones de emergencia legalmente declarada, para lo cual deberá contar con el financiamiento respectivo. Únicamente podrá efectuar rebajas a efectos de cumplir los límites establecidos en el artículo 4A. La misma regla es aplicable a las instituciones a las que se refieren los literales b) y e) del artículo 2”.

Finalmente, la responsabilidad por el cumplimiento o no de las disposiciones de la Ley de Presupuestos del Estado se rige conforme a lo dispuesto en el artículo 69, sin que en ningún caso la sola infracción a lo previsto en dicha ley constituya delito:

“Art. 69.- Proceso de Asignación de Responsabilidades y de Sanciones Administrativas.- Por la no observancia de las disposiciones de la presente Ley, se aplicará el proceso de determinación de responsabilidades establecido en el Capítulo IV del Título VIII y el proceso de sanciones administrativas previstas en el Capítulo II el Título IX, ambos procesos dispuestos en la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control”.

Por el compareciente, como su defensor legalmente autorizado,

AB. JOFFRE CAMPAÑA MORA
REG. 6998 C.A.G.

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